L’AGI ha reso noto, attraverso il proprio portale istituzionale, un testo dove viene analizzata la riforma del processo civile per gli aspetti giuslavoristici, in vista dell’entrata in vigore delle nuove norme della riforma Cartabia.
>>>Leggi l’analisi AGI<<<

1. Giustizia alternativa e controversie di lavoro

L’art. 9, c. 1, lettera d), d.lgs. n. 149/2022 ha introdotto l’art. 2-ter d.l. n. 132/2014, che legittima, nell’ambito delle controversie di cui all’art. 409 c.p.c., il ricorso alla negoziazione assistita, prevedendo l’assistenza eventuale di un consulente del lavoro. All’accordo raggiunto in tale sede si applica l’art. 2113, c. 4 c.c. L’intervento riformatore legittima l’avvocato a gestire l’intero procedimento stragiudiziale, che non costituisce comunque condizione di procedibilità dell’eventuale domanda giudiziale.

2. Semplificazione, speditezza e razionalizzazione del processo del lavoro

Il legislatore è intervenuto, direttamente, sulla disciplina speciale solo attraverso un limitato numero di disposizioni (art. 3, c. 30-32, d.lgs. 149/2022) affidando, per il resto, il raggiungimento degli obiettivi di semplificazione, speditezza e razionalizzazione alle modifiche relative al rito ordinario di cognizione, la cui applicazione al processo del lavoro è rimessa al limite della compatibilità.

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3. La domanda di nullità del licenziamento discriminatorio

L’art. 441- quater c.p.c. legittima il lavoratore a introdurre la domanda di nullità del recesso con i riti speciali ex art. 38 d.lgs. n. 198/2006 ed ex art. 28 d.lgs. n. 150/2011, se lo stesso decida di non preferire le garanzie del giudizio a cognizione piena ex art. 409 ss. c.p.c. Per evitare la duplicazione dei giudizi, il legislatore ha previsto che l’introduzione della domanda relativa alla nullità del licenziamento e alle sue conseguenze, nell’una o nell’altra forma, precluda di agire successivamente in giudizio con rito diverso per quella stessa domanda.

4. Gli strumenti a garanzia della maggior speditezza del processo

Circa l’implementazione degli strumenti, anche informatici, per l’organizzazione e lo svolgimento del processo civile, peculiare attenzione meritano, con riferimento al rito del lavoro, le novità introdotte dall’art. 3, c. 10 d.lgs. n. 149/2022: tramite tale disposizione, il legislatore ha modificato l’art. 127 c.p.c., che ora si compone di un ulteriore comma, e ha introdotto l’art 127-bis c.p.c., rubricato: “Udienza mediante collegamenti audiovisivi”, e l’art. 127-ter c.p.c., rubricato: “Deposito di note scritte in sostituzione dell’udienza”. La novella ha così reso strutturali le scelte introdotte dal legislatore durante l’emergenza pandemica, legittimando il giudice a poter ordinare che l’udienza si svolga mediante collegamenti audiovisivi a distanza ovvero sia sostituita dal deposito di note scritte. Sul documento AGI si evidenzia che l’attenzione va posta al rapporto tra gli artt. 127-bis e 127-ter c.p.c. e l’art. 420 c.p.c., giacché il processo del lavoro è improntato al principio di oralità e, dalla formulazione delle disposizioni, la determinazione delle modalità di svolgimento dell’udienza appare affidata alla discrezionalità del giudice, ex art. 127 c.p.c., senza escludere che detta determinazione necessiti di essere adeguatamente motivata, in considerazione del rapporto di accessorietà che si ritiene esista tra le nuove modalità di svolgimento dell’udienza e la modalità ordinaria in presenza.

5. Il regime intertemporale della riforma

L’art. 35, comma 1, d.lgs. n. 149/2022, modificato dalla legge di bilancio 2023, dispone che la novella del processo civile entrerà in vigore a decorrere dal 28 febbraio 2023 e si applicherà ai procedimenti instaurati successivamente a tale data, salvo quanto diversamente disposto ai commi 2-10 del medesimo articolo:

• le disposizioni di cui agli artt. 127, comma 3, 127-bis, 127-ter, 193, comma 2, c.p.c. hanno effetto a decorrere dal 1° gennaio 2023, trovando applicazione ai procedimenti civili che, a tale data, sono pendenti davanti al giudice di pace, al tribunale ordinario, alla corte di appello e alla Corte di cassazione;
• le nuove disposizioni relative alle impugnazioni in generale e al giudizio di appello trovano applicazione alle impugnazioni proposte successivamente al 28 febbraio 2023;
• le nuove norme sul ricorso per Cassazione trovano applicazione ai giudizi introdotti con ricorso notificato a decorrere dal 1° gennaio 2023, eccezion fatta per gli artt. 372, 375, 376, 377, 378, 379, 380, 380-bis, 380-bis.1, 380-ter, 390 e 391-bis c.p.c. che si applicano ai giudizi introdotti con ricorso già notificato alla data del 1° gennaio 2023, ma per i quali non è stata ancora fissata udienza o adunanza in camera di consiglio;
• le disposizioni relative al procedimento di rinvio pregiudiziale alla Corte di Cassazione si applicano ai procedimenti di merito pendenti alla data del 1° gennaio 2023.

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L’INPS, tramite il Messaggio del I° febbraio 2023, ha reso nota la possibilità di inoltrare le istanze finalizzate alla fruizione della pensione anticipata Opzione donna, purché in linea con i requisiti e le condizioni dettate dalla legge di Bilancio 2023. Con lo stesso documento l’INPS ha illustrato le modalità di presentazione delle domande, rinviando a un’ulteriore e prossima circolare per maggiori dettagli.

1. Il trattamento anticipato della pensione

Opzione donna è una misura di accesso anticipato al trattamento pensionistico, che vede come destinatarie le lavoratrici dipendenti o autonome in possesso di alcuni requisiti anagrafici e contributivi, a condizione che optino per il sistema di calcolo contributivo integrale.

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2. La disciplina

L’art. 16 del d.l. n. 4/19, convertito, con modificazioni, dalla l. n. 26/19, ha riconosciuto, per l’anno 2022, il diritto ad accedere a Opzione donna, alle lavoratrici che avessero maturato un’anzianità contributiva pari o maggiore a 35 anni e un’età anagrafica pari o maggiore a 58 anni per le lavoratrici dipendenti, nonché a 59 anni per le lavoratrici autonome, entro la data del 31 dicembre 2021 (art. 1, c. 94, l. n. 234/21). In seguito, la legge di Bilancio per l’anno 2023 (art. 1, c. 292, l. n. 197/22) ha novellato il predetto art. 16, inserendovi il c. 1bis, tramite cui si amplia la possibilità di accedere a Opzione donna in favore delle lavoratrici che abbiano maturato i requisiti entro la data del 31 dicembre 2022, al contempo contemplando ulteriori requisiti che restringono, per l’anno 2023, le potenziali beneficiarie di Opzione Donna.
Requisiti da possedere entro la data del 31 dicembre 2022.

• Anzianità contributiva: almeno 35 anni
• Età anagrafica: almeno 60 anni per lavoratrici dipendenti e autonome, ridotta di un anno per ogni figlio e nel limite di 2 anni; almeno 58 anni per le lavoratrici licenziate o dipendenti di imprese in crisi, a prescindere dal numero di figli.
• Ulteriori requisiti da possedere in modo alternativo:
  • lavoratrici caregivers che assistono da almeno 6 mesi il coniuge ovvero un parente di primo grado convivente con handicap grave, o un parente oppure un affine di secondo grado convivente se i genitori o il coniuge della persona con handicap in situazione di gravità abbiano compiuto 70 anni ovvero siano anch’essi affetti da patologie invalidanti o siano deceduti o mancanti;
  • lavoratrici con disabilità che abbiano una riduzione della capacità lavorativa uguale o superiore al 74% (accertata dalle competenti commissioni per il riconoscimento dell’invalidità civile);
  • lavoratrici licenziate o dipendenti di imprese in crisi per le quali è attivo un tavolo di confronto per la gestione della crisi aziendale presso la struttura per la crisi d’impresa di cui all’art. 1, c. 852, l. n. 296/06.

L’accesso a Opzione donna, nell’anno 2023, è consentito pure alle lavoratrici che hanno maturato, entro la data del 31 dicembre 2021, un’anzianità contributiva di almeno 35 anni e un’età anagrafica di almeno 58 anni per le lavoratrici dipendenti o 59 anni in ipotesi di lavoratrici autonome.

3. Opzione donna nel 2023: domande

Le donne lavoratrici che hanno maturato i requisiti sopra riportati entro la data del 31 dicembre 2022 hanno la possibilità di presentare all’INPS l’istanza di pensione anticipata denominata Opzione donna secondo le istruzioni riportate nel Messaggio INPS del I febbraio 2023:

• tramite il portale istituzionale INPS, mediante SPID di Livello 2, Carta Nazionale dei Servizi o Carta di identità elettronica 3.0, seguendo il percorso: “Prestazioni e servizi” > “Servizi” > “Pensione anticipata “Opzione donna” – Domanda”;
• rivolgendosi al Patronato;
• telefonando al Contact Center Integrato dell’INPS.

L’INPS, sempre attraverso il messaggio n. 467 del I° febbraio 2023, ha indicato che la pensione viene individuata dal seguente nuovo prodotto: “Pensione Anticipata opzione donna legge di bilancio 2023” – Gruppo: Anzianità/Anticipata/Vecchiaia – Sottogruppo: Pensione di anzianità/anticipata – Tipo: Opzione donna legge di bilancio 2023 – Tipologia: a) Lavoratrici Disoccupate – b) Lavoratrici che assistono persone con handicap in situazione di gravità ai sensi dell’articolo 3, comma 3, della legge 5 febbraio1992, n. 104 – c) Lavoratrici con riconoscimento invalidità civile di grado almeno pari al 74%.

Appena una settimana dopo il down di Libero Mail, che ha causato disservizi a decine di migliaia di persone, che per diversi giorni non hanno avuto la disponibilità della propria e-mail, tanto da fare ipotizzare massicce richieste di risarcimento danni (ne abbiamo parlato qui), nella giornata di domenica 5 febbraio su tutti i quotidiani nazionali, le testate web e persino i TG nazionali è rimbalzata la notizia che decine di server e siti italiani e migliaia nel mondo sono fuori servizio a causa di un attacco hacker globale attraverso un ransomware.
La segnalazione è stata data dall’Agenzia per la Cybersicurezza nazionale tramite il proprio CSIRT (Compter Security Incident Response Team) e prima ancora dalla Francia, da dove pare che l’attacco sia partito, per poi propagarsi in Italia, Europa e Nord America.
Il bersaglio principale sono stati i server VMWare ESXi, un software utilizzato per la virtualizzazione dalle aziende e la conseguenza ed il pericolo principale è la possibile indisponibilità, nelle prossime ore, di siti e servizi pubblici o privati, anche essenziali.

1. Il fatto

La notizia dell’attacco è stata preceduta da un generalizzato e diffuso down della rete Tim, con il quale, tuttavia, al momento non parrebbero risultare collegamenti. L’Agenzia per la Cybersicurezza nazionale ha diffuso la notizia nelle prime ore del pomeriggio, affermando di aver censito diverse decine di sistemi italiani verosimilmente compromessi, e messo in allarme diversi soggetti i cui sistemi potrebbero risultare esposti, ma non ancora compromessi, ma di questi ultimi non è stato possibile arrivare da un censimento completo.
L’attacco è stato diffuso tramite ransomware, un software malevolo che entra nei sistemi attraverso un link infetto o una e-mail di phishing per poi criptare i dati ivi esistenti e chiedere un riscatto (ransom, in inglese).
I sistemi di virtualizzazione di VMWare ESXi sono molto diffusi ed utilizzati da aziende private in ogni settore, dunque gli impatti, che potrebbero potenzialmente estendersi a tutti i servizi erogati anche da infrastrutture critiche che si servono dei server colpiti potrebbero essere dirompenti: pensiamo ad esempio al settore bancario o a quello sanitario, dove mettere fuori uso i servizi che si basano sulla rete potrebbe voler dire mettere in pericolo la vita di migliaia di persone.  
Occorre tenere presente che i sistemi di virtualizzazione sono alla base della maggior parte dei sistemi informativi aziendali, per cui compromettere il sistema a monte vuol dire, in pratica, bypassare le protezioni degli applicativi nella maggior parte dei servizi aziendali a valle (cioè quelli che utilizzano i server di virtualizzazione), entrando nei sistemi direttamente dalla porta principale: un data breach davvero di dimensioni enormi.
Si stima che alla fine della giornata di domenica 5 febbraio siano stati 640 i server globali compromessi (ma su qualche giornale online si leggono numeri più alti, che superano già il migliaio) e almeno 5 in Italia, ma vista la diffusione del software di virtualizzazione colpito è possibile che il danno aumenti nelle prossime ore.

2. Il malware diffuso

La vulnerabilità segnalata durante questo attacco è del 2021, che in informatica equivale a dire che risale al tempo dei dinosauri. Si tratterebbe del noto ransomware CryproLocker, anche se si parla di famiglia nuova di ransomware, che permettono di prendere il controllo totale del sistema attaccato.
Che cosa sono i ransomware?
Di questo tipo di attacco informatico abbiamo parlato diffusamente (trovate la guida completa ai ransomware qui), ricordiamo i tratti principali. Si tratta di malware (programmi infetti), che rendono inaccessibili i dati in un computer con una chiave di criptazione al fine di richiedere il pagamento di un riscatto per riottenerne la disponibilità. Si tratta di attacchi che hanno il solo scopo estorsivo, poiché i dati non lasciano il computer, non vengono cancellati e non sempre vi è esfiltrazione (al momento pare che in questo caso non ci sia stata), ovvero non vengono diffusi. Semplicemente sono sulla macchina del proprietario o del titolare, ma è come se fossero chiusi in una cassaforte di cui solo il cyber criminale possiede la chiave.
Poiché i dati possono essere criptati un numero innumerevole di volte, avere già il proprio data base o server criptato, di fatto non protegge da un attacco ransomware, ma solo da possibili esfiltrazioni dei dati oggetto di sequestro, in quanto il ransomware può a sua volta re-criptare i dati già criptati con una chiave diversa.
Per ottenere la chiave di decriptazione, di solito viene richiesto un pagamento, parametrato non solo alle dimensioni del data base sequestrato, ma anche alla consistenza del fatturato aziendale, da effettuarsi in criptovalute, seguendo specifiche istruzioni fornite dai criminali stessi.
Come affrontare il problema
Il primo consiglio diramato dagli esperti di cybersicurezza in tutto il mondo è stato quello di “patchare” immediatamente. Che cosa significa?
In inglese “patch” vuol dire cerotto, quindi il consiglio è, letteralmente, quello di “metterci una pezza”. In gergo di cybersecurity una patch è una toppa ad una falla di sicurezza. Naturalmente il problema degli attacchi di successo è proprio quello che di solito la patch non c’è, perché gli attacchi sfruttano vulnerabilità non ancora patchate, ma, e qui sta il tratto preoccupante e grave di questo attacco, le versioni attaccate del software da cui tutto è partito erano già state corrette dall’azienda produttrice di VMware ESXi.  
Dunque, aggiornare i sistemi operativi e porre in essere tutte le best practice per la sicurezza della rete, successivamente effettuando una scansione di tutti i sistemi non ancora aggiornati.

3. La gravità dell’attacco

Le conseguenze definitive di questo attacco si vedranno nei prossimi giorni e forse addirittura settimane, ma una prima stima ci può portare a fare alcune riflessioni.
Innanzi tutto, l’estrema diffusione del software di virtualizzazione bersaglio dell’attacco costituisce ovviamente un problema, poiché è come inquinare la fonte di una sorgente d’acqua che va poi a rifornire i bacini idrici di milioni di persone nel mondo: massima diffusione, massimo impatto. Dunque, chi ha realizzato l’attacco ha scelto bene il suo bersaglio.
Ma da un punto di vista squisitamente informatico, il fatto che l’attacco si basi su una vulnerabilità già conosciuta e quindi già “patchata” costituisce il vero punto critico di quanto sta accadendo in queste ore.
Nell’eterna lotta tra sviluppatori e cybercriminali, vince la battaglia quello che sta almeno un passo davanti all’altro. Trovata la vulnerabilità, trovata la patch e c’è da sperare che qualcosa o qualcuno non si insinui nel sistema nel lasso di tempo che lo sviluppatore ci impiega a mettere la pezza.
Aggiornare i sistemi operativi costituisce la base di qualsiasi strategia di cybersecurity che si rispetti e non abilitare gli aggiornamenti automatici o addirittura disabilitarli (questo a volte succede perché gli aggiornamenti operativi possono impattare sull’operatività del programma. Per lo stesso motivo, quando il nostro smartphone ci propone un aggiornamento, non sempre siamo celeri nell’installarlo) aumenta esponenzialmente il rischio.
In questo caso, la correzione della vulnerabilità è stata pubblicata due anni fa, che in campo tecnico equivale a un’era geologica.
A fronte di un crescente numero di attacchi a livello globale e dell’esistenza di buone prassi consolidate, con soluzioni adatte a ridurre i rischi, per troppe aziende l’attenzione ed il budget dedicato alla sicurezza dei dati e dei sistemi informativi rimane ancora qualcosa di secondario, un vezzo da smanettoni e complottisti, per cui non vale la pena di adoperarsi troppo.
Purtroppo, le conseguenze non tardano ad arrivare.
Rimanere vigili e proattivi, formare il personale e aumentare il grado di consapevolezza e prevenzione e adottare le buone prassi consigliate dall’Agenzia per la Cybersicurezza nazionale sono le uniche vere armi che abbiamo per proteggere le nostre aziende, i servizi critici al servizio di tutti i cittadini e in una parola noi stessi.
Ma sembra che ci sia ancora moltissima strada da fare. 

4. Formazione sulla cybersicurezza

• La gestione del rischio cibernetico nella Pubblica Amministrazione –Un approccio metodologico: analisi delle vulnerabilità, gestione delle minacce e focus sulle Misure Minime AgID; Corso on-line in Diretta a cura di Corrado Giustozzi, Martedì 28 febbraio 2023
• La gestione degli attacchi ransomware –Strategie di prevenzione e modalità di risposta ; Corso on-line in diretta a cura di Corrado Giustozzi, Martedì 21 marzo 2023

Dopo un ampio dibattito il governo ha predisposto la bozza definitiva della riforma sull’autonomia differenziata, che, benché sia espressamente prevista dagli articoli 116 e 117 della Costituzione, ha provocato forti tensioni, soprattutto da parte dei governatori e dei Sindaci di varie Regioni, in particolare per quanto riguarda la definizione dei livelli essenziali delle prestazioni che potrebbero determinare delle sperequazioni tra le regioni del nord e quelle del sud Italia e presentare profili di illegittimità costituzionali.

1. Il quadro costituzionale

Un’analisi del disegno di legge in questione non può prescindere dall’esame del nostro quadro costituzionale. In particolare l’art.117, come modificato dall’art. 3 della legge costituzionale n. 3/2001, dispone che la potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali e poi indica le materie in cui lo Stato ha una legislazione esclusiva e quelle in cui ha una legislazione concorrente con le Regioni.[1]
Poichè anche le Regioni sono titolari della potestà legislativa (c.d. autonomia normativa) la disposizione si preoccupa di ripartire le competenze tra di esse e lo Stato in base alle materie che possono esserne oggetto.
La riforma del 2001, che tra l’altro è stata proposta da un governo di centro-sinistra, ha riguardato varie disposizioni del titolo V e le modifiche apportate sono state incisive. Un cambiamento sostanziale si è avuto nella stessa formulazione della disposizione.
In passato, infatti, il criterio di riparto delle competenze legislative era di tipo separatista, nel senso che era prevista un’elencazione di quelle regionali e la competenza residuale veniva attribuita allo Stato. Prima della riforma, infatti, non erano indicate quali fossero le materie in cui le Regioni potevano legiferare, comunque nel rispetto sia dei principi di cui alla legge nazionale sia dell’interesse statale e delle altre Regioni. Attualmente il criterio di riparto è stato ribaltato e sono indicate tassativamente le materie di competenza esclusiva statale e concorrente, mentre quelle che non vi rientrino spettano alla potestà regionale.[2]
Pertanto, con la riforma del 2001, il legislatore ha accomunato sotto i medesimi limiti tanto la potestà legislativa statale che quella regionale.[3] Si deve, quindi, ritenere che la disposizione in esame vada a modificare la stessa potestà legislativa in relazione al suo possibile contenuto.[4]
La circostanza che alcune materie siano di competenza esclusiva statale si deve al fatto che esse toccano valori che coinvolgono l’intera comunità. Esse, per la loro importanza, vengono consegnate dallo Stato centrale alla cura di soggetti indipendenti.
Invece, le materie di legislazione concorrente elencate dall’art. 117 Costituzione possono essere oggetto di apposita disciplina, come previsto dal disegno di legge di cui trattasi, ma anche essere desunte dalle leggi già esistenti, secondo quanto ha stabilito la legge 5 giugno 2003, n. 131. Con tale normativa lo stesso Parlamento ha delegato il Governo ad individuare i principi già vigenti, anche allo scopo di evitare un vuoto legislativo nell’attesa di una loro concreta definizione da parte del legislatore. Peraltro, l’elenco delle materie concorrenti non è stato esente da critiche perché include ambiti che secondo alcuni dovevano essere riservati allo Stato al fine di garantire una regolamentazione uniforme. La stessa Corte Costituzionale ha perseguito questo scopo sia consentendo allo Stato di richiamare a sé funzioni legislative in applicazione del principio di sussidiarietà, sia stabilendo che i principi di base potevano essere più ampi del normale.
Inoltre, la norma ripartisce la potestà regolamentare tra i vari livelli di governo. Infatti, ai sensi del comma 6, la potestà regolamentare spetta allo Stato nelle materie di legislazione esclusiva. In particolare, le Regioni sono titolari nelle materie di loro competenza e possono divenirne tali in conseguenza di delega statale. Peraltro, si deve considerare la possibilità che anche nelle materie esclusive regionali la potestà in esame possa essere statale; ciò accade in caso di materie trasversali. In ordine all’organo locale competente ad esercitare la funzione la Costituzione ha rimesso la scelta alla determinazione dei singoli Statuti.[5] Pertanto, alle Regioni spetta la potestà regolamentare nelle materie di legislazione concorrente (comma3), nelle materie di legislazione residuale (comma 4) e nelle materie di competenza esclusiva statale, per le quali lo Stato abbia conferito la delega ad una o più Regioni.
Anche la materia dell’istruzione, oggetto di un acceso dibattito, in linea di principio è di competenza statale. Però, si deve ritenere anche che si tratta di materia c.d. trasversale perché idonea ad incidere su ambiti di competenza concorrente o residuale regionale. Infatti, lo scopo cui sottintende questo tipo di materia è consentire che su tutto il territorio dello Stato, a prescindere dalla divisione in Regioni, vengano garantiti standards minimi di alcuni servizi. La naturale conseguenza è anche quella di restringere i poteri di cui le Regioni sono dotate negli ambiti che vengono interessati, circostanza che ha spinto la Corte Costituzionale a sottolineare come lo Stato stesso debba agire con proporzionalità ed adeguatezza.
La norma precisa altresì che nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei princìpi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato.
Viene, anche, ripartita la potestà regolamentare tra i vari livelli di governo. In particolare, le Regioni ne sono titolari nelle materie di loro competenza e possono divenirne tali su delega statale. Peraltro, si deve considerare la possibilità che anche nelle materie esclusive regionali la potestà in esame possa essere statale e ciò accade in caso di materie trasversali. In ordine all’organo locale competente ad esercitare la funzione la Costituzione ha rimesso la scelta alla determinazione dei singoli Statuti.[6]
Infine, il legislatore della riforma ha inteso ribadire come nonostante l’autonomia di cui godono le Regioni nelle materie di propria competenza o concorrenti deve essere garantito il rispetto dei principi generali, la cui formulazione ricalca quelle degli articoli 3 e 51 della Costituzione.
In conclusione, la potestà legislativa regionale è soggetta alle seguenti limitazioni:

• il limite costituzionale, in quanto le Regioni sono tenute al rispetto della Costituzione, sia quando i loro atti normativi siano espressione della potestà legislativa concorrente, sia di quella esclusiva;
• i limiti derivanti dall’adesione dell’Italia all’Unione europea ed agli obblighi internazionali, che impongono alle Regioni di non introdurre norme che mettano lo Stato in una situazione di infrazione nei confronti degli obblighi di cui sopra;
• il limite dei principi fondamentali, riferibile alla legislazione concorrente;
• la riserva di legge, secondo la quale quando la Costituzione rinvia la disciplina di una determinata materia alla legge, ci si riferisce solo alla legge dello Stato (ad esempio, art. 25 Costituzione per la materia penale);
• il limite delle materie, elencate nella disposizione di cui all’art. 117 Costituzione;
• il limite delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali e dei principi generali dell’ordinamento.

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2. Il disegno di legge sull’autonomia differenziata

In data 2 febbraio il Consiglio dei ministri ha approvato un disegno di legge recante disposizioni per l’attuazione dell’autonomia differenziata delle Regioni a statuto ordinario (articolo 116, terzo comma, Costituzione). Vengono definiti anche i “principi generali per l’attribuzione alle Regioni a statuto ordinario di ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia” e le “relative modalità procedurali di approvazione delle intese fra lo Stato e una Regione”.[7]
In particolare, il disegno di legge deve definire la cornice per le intese fra il governo e le singole Regioni con cui trasferire nuove funzioni alle stesse Regioni. In discussione c’è l’elenco delle 23 materie che la citata riforma costituzionale del 2001 ha assegnato alla competenza concorrente fra Stato e Regioni: si va dall’istruzione ai beni culturali, dalle professioni alle infrastrutture.[8]
Per quanto concerne il procedimento di approvazione delle “intese”, viene statuito che la richiesta deve essere deliberata dalla regione interessata e poi trasmessa al Presidente del Consiglio dei ministri e al Ministro per gli affari regionali e le autonomie.
Quest’ultimo, acquisita la valutazione dei Ministri competenti per materia e del Ministro dell’economia e delle finanze entro i successivi 30 giorni, inizia il negoziato con la Regione interessata. Lo schema d’intesa preliminare tra Stato e regione, unitamente alla relazione tecnica, è approvato dal Consiglio dei ministri e trasmesso alla Conferenza unificata per un parere da rendere entro 30 giorni. Decorso tale termine, lo schema viene comunque trasmesso alle Camere per l’esame da parte dei competenti organi parlamentari, che si esprimono mediante atti di indirizzo entro 60 giorni. Il Presidente del Consiglio o il Ministro predispongono lo schema di intesa definitivo, ove necessario al termine di un ulteriore negoziato.
Lo schema viene, poi, trasmesso alla regione interessata per l’approvazione e, entro 30 giorni dalla comunicazione dell’approvazione da parte della Regione, lo schema d’intesa definitivo, corredato dalla relazione tecnica, viene deliberato dal Consiglio dei ministri insieme a un disegno di legge di approvazione da presentare alle Camere. L’intesa viene immediatamente sottoscritta dal Presidente del Consiglio dei ministri e dal Presidente della Giunta regionale.
 Ai sensi dell’art. 116, c. 3, Costituzione, per l’approvazione definitiva del disegno di legge, a cui l’intesa è allegata, è richiesta la maggioranza assoluta dei componenti di ogni Camera. Nelle intese verrà specificata anche la durata delle stesse, che comunque non potrà superare i 10 anni. L’intesa può essere modificata su iniziativa dello Stato o della regione e può prevedere le ipotesi e le modalità tramite cui lo Stato o la regione possono chiederne la cessazione, da deliberare tramite legge a maggioranza assoluta delle Camere. Alla scadenza del termine, l’intesa si intende rinnovata per identico periodo, salva differente volontà dello Stato o della regione, manifestata almeno un anno prima della scadenza.
Le materie su cui potranno essere raggiunte le intese tra lo Stato e le regioni a statuto ordinario per l’attribuzione, alle regioni stesse, di ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia sono elencate all’art. 117 della Costituzione. Si tratta in prevalenza delle materie relative alla legislazione concorrente.[9]
Ma le maggiori perplessità riguardano i cc.dd. livelli essenziali delle prestazioni (LEP). A tal proposito si stabilisce che l’attribuzione di nuove funzioni relative ai “diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale” viene consentita subordinatamente alla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni da parte della Cabina di regia istituita dalla legge di bilancio 2023. Il finanziamento dei LEP, sulla base dei relativi costi e fabbisogni standard verrà attuato nel rispetto degli equilibri di bilancio e dell’art. 17 della legge di contabilità e finanza pubblica (legge n. 196/09).
Se dalla determinazione dei LEP deriveranno nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, si potrà procedere al trasferimento delle funzioni solo dopo i provvedimenti legislativi di stanziamento delle risorse finanziarie coerenti con gli obiettivi programmati di finanza pubblica. Inoltre, se dopo la data di entrata in vigore della legge di approvazione dell’intesa, siano modificati i LEP col relativo finanziamento o ne siano determinati ulteriori, la Regione interessata sarà tenuta alla loro osservanza, subordinatamente alla revisione delle relative risorse. Il Governo o la regione potranno, pure congiuntamente, disporre verifiche sul raggiungimento dei LEP. Il trasferimento delle funzioni non riferibili ai LEP, con le relative risorse umane, strumentali e finanziarie potrà essere effettuato fin dalla data di entrata in vigore delle intese, nei limiti delle risorse previste a legislazione vigente.
Il testo prevede, altresì, che l’attribuzione delle risorse corrispondenti alle funzioni oggetto di conferimento sarà determinata da una Commissione paritetica Stato-regione, la quale procederà annualmente alla valutazione degli oneri finanziari derivanti per ogni regione dall’esercizio delle funzioni e dall’erogazione dei servizi connessi all’autonomia, coerentemente con gli obiettivi programmatici di finanza pubblica e, in ogni caso, garantendo l’equilibrio di bilancio. Il finanziamento delle funzioni attribuite avverrà tramite compartecipazioni al gettito di uno o più tributi erariali a livello regionale, con modalità definite dall’intesa. Le funzioni trasferite alla regione potranno essere da questa attribuite a comuni, province, città metropolitane, unitamente alle relative risorse umane, strumentali e finanziarie.
Le intese, comunque, non potranno pregiudicare l’entità delle risorse da destinare a ciascuna delle altre regioni. Sarà garantita l’invarianza finanziaria del fondo perequativo e delle altre iniziative previste dall’art. 119 della Costituzione per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, rimuovere gli squilibri economici e sociali e favorire l’effettivo esercizio dei diritti della persona.
Per rafforzare tali iniziative e garantire un utilizzo più efficace delle risorse ad esse destinate, il testo prevede l’unificazione delle diverse fonti aggiuntive o straordinarie di finanziamento statale di conto capitale e la semplificazione e l’uniformazione delle procedure di accesso, di destinazione territoriale, di spesa e di rendicontazione.
Ovviamente il provvedimento prevede che saranno garantiti gli specifici vincoli di destinazione e la programmazione già in corso alla data di entrata in vigore delle nuove norme.[10]
Tuttavia, anche se non viene previsto espressamente esplicitato che “si applica il criterio della spesa storica sostenuta dalle amministrazioni statali nella Regione per l’erogazione dei servizi pubblici corrispondenti”, come stabilito dalla bozza del disegno, in realtà tale principio viene sostanzialmente affermato. Infatti, l’attribuzione di risorse non è basata sull’individuazione dei bisogni standard, come prevedono le recenti disposizioni in materia di autonomia finanziaria degli enti locali, ma sulla spesa storica con la conseguente deresponsabilizzazione dei livelli di governo;
In discussione ci sono, quindi, le 23 materie “concorrenti”, che il ddl Calderoli allega come promemoria. E cioè: l’istruzione (fatta salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche e con l’esclusione dell’istruzione e formazione professionale); rapporti internazionali delle Regioni e con l’Ue; commercio estero; tutela e sicurezza del lavoro; professioni; ricerca scientifica e tecnologica  a all’innovazione per i settori produttivi; tutela della salute; alimentazione; ordinamento sportivo; protezione civile; governo del territorio; porti e aeroporti civili; grandi reti di trasporto e di navigazione; ordinamento della comunicazione; produzione, trasporto e distribuzionale nazionale dell’energia; previdenza complementare integrativa; coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario; valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali; casse di risparmio, casse rurali aziende di credito a carattere regionale, enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale.

3. Conclusioni

Si ritiene che la riforma in questione sia formalmente rispettosa del dettato costituzionale. Si tratta, infatti, di un disegno di legge che attuerà l’articolo 116 della Costituzione dove al comma 3 è scritto che “ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia[…]possono essere attribuite a altre Regioni con legge dello Stato su iniziativa della Regione interessata”. In pratica, utilizzando il dettato della citata riforma costituzionale del 2001 – che prevede materie di competenza esclusiva dello Stato, ma anche 23 materie di legislazione concorrente” (articolo 117 Costituzione di cui sopra) – ciascuna Regione, se vuole, potrebbe disciplinare alcune o tutte le materie ivi previste. Sulla base di intese tra governo e Regione partirebbe quindi un federalismo differenziato.[11]
La principale contestazione, è quella per cui – secondo i governatori del Sud – si aggraverebbero le differenze nel Paese, su questioni fondamentali, dall’istruzione alla salute. È esteso, infatti, l’elenco delle materie di cui le Regioni potranno scegliere di occuparsi in via esclusiva, mutuandoli dai poteri dello Stato centrale, dalla scuola ai trasporti, fino al commercio con l’estero e ai giudici di pace.
Se poi il federalismo differenziato non raggiungesse gli scopi prefissati, le modifiche saranno possibili solo se entrambi i partner, governo e Regione, sono d’accordo nel riformarli. Ciascuna Regione potrebbe, quindi, chiedere quali materie gestire. Ad esempio, Veneto, Lombardia e Piemonte hanno già fatto sapere che vorrebbero tutte e 23 le materie. Il fronte di chi si oppone al provvedimento chiede, però, che alcune materie siano escluse dal tavolo del federalismo come appunto la scuola e la sanità, perché venti scuole o venti sanità regionali minerebbero l’unità del Paese.
Inoltre, il provvedimento normativo è sostanzialmente privo di adeguate specifiche risorse finanziarie.
In conclusione, si è dell’avviso che la riforma in esame potrebbe essere utile per il Paese, ma solo se fosse raggiunto l’accordo all’unanimità nella Conferenza Stato-Regioni, perché in tal modo si potrebbero superare i numerosi interrogativi che il provvedimento presenta ed essere garantito il rispetto delle norme di cui agli articoli 2 e 51 della nostra Carta costituzionale, eventualità questa molto remota. Per queste ragioni, non si può escludere che il disegno di legge incorra nella scure della Corte Costituzionale.