Il Documento di Economia e Finanza 2014, espone per il periodo 2014-2018 gli impegni, sul piano del consolidamento delle finanze pubbliche, e gli indirizzi, sul versante delle diverse politiche pubbliche, adottati dall’Italia per il rispetto degli obiettivi programmatici prefissati dal Governo, sulla base delle regole dell’Unione Europea. Il Documento, che s’inquadra al centro del processo di coordinamento ex ante delle politiche economiche degli Stati membri dell’UE – il Semestre europeo – è presentato alle Camere, per le conseguenti deliberazioni parlamentari, entro il 10 aprile di ciascun anno, al fine di consentire al Parlamento di esprimersi sugli obiettivi programmatici di politica economica in tempo utile per l’invio al Consiglio dell’Unione europea e alla Commissione europea, entro il successivo 30 aprile, del Programma di Stabilità e del Programma Nazionale di Riforma (PNR).

Il DEF espone l’analisi del quadro macroeconomico italiano relativo all’anno 2013 e le previsioni per l’anno in corso e per il periodo 2015-2018. Quanto all’anno 2013, il PIL ha registrato una contrazione dell’1,9 per cento; ciò comporta che dal 2007, salvo un breve intermezzo, la recessione ha comportato nel complesso una diminuzione del prodotto interno lordo italiano di 9 punti percentuali rispetto ai livelli raggiunti prima della crisi

Nonostante il risultato negativo, il DEF sottolinea che la fase recessiva, che ha interessato l’economia italiana a partire dalla seconda metà del 2011, si è allentata nella fase finale dell’anno. Nel quarto trimestre del 2013 si è, infatti, registrata una inversione di tendenza dell’andamento dell’economia italiana, che appare essere entrata in una fase di ripresa, contrassegnata in prospettiva da dinamiche abbastanza favorevoli del commercio estero e da una graduale stabilizzazione della domanda interna.

Conseguentemente, per il 2014 è stimata una crescita del Pil dello 0,8 per cento,nel 2015 pari all’1,3 per cento, e pari in media dell’1,7 per cento nel triennio successivo. Il Documento sottolinea il carattere prudenziale di tali previsioni, che l’intero periodo 2014-2018 non considerano gli effetti positivi attesi, sulle principali variabili del quadro macroeconomico (nonché sui saldi di bilancio), dalle riforme programmate dal Governo, volte a rafforzare la sostenibilità finanziaria dei conti pubblici anche attraverso un aumento della crescita potenziale.

Rimane invece non favorevole, per il 2014 la previsione sull’andamento dell’occupazione, di cui si prevede una ulteriore contrazione,dello 0,2 per cento rispetto all’anno 2013 (in cui si era già ridotta dell’1,9 per cento), con una ripresa che è attesa realizzarsi soltanto a partire dal 2015, (+0,7 per cento), fino a crescere dell’1,0 per cento nel 2016 ed anche nel 2017.

I dati di finanza pubblica riportati nel DEF 2014 relativi al consuntivo 2013espongono una conferma del risultato dell’indebitamento netto conseguito nell’anno precedente, pari al -3,0 per cento del Pil, in linea con l’obiettivo programmatico esposto nella Nota di aggiornamento del DEF 2013 dello scorso settembre. Nel quinquennio 2014-2018 si prevede invece un progressivo miglioramento dell’indebitamento, che passa dal -2,6 per cento del primo anno al -0,3 per cento in quello terminale. L’evoluzione positiva di tale saldo si realizza in gran parte sul controllo dell’andamento della spesa, posto che a fronte di una sostanziale stabilità delle entrate, che diminuiscono nell’intero periodo di 1 punto di Pil (che comunque, dato anche i valori crescenti stimati per il Pil, si riflettono in una diminuzione di 0,7 punti di pressione fiscale, dal 44 al 43,3 per cento) le spese, dopo aver già registrato una diminuzione di 0,4 punti in quota Pil nel 2014 rispetto all’anno precedente, decrescono di 3,4 punti percentuali di Pil, dal 51 per cento del 2014 al 47,6 per cento del 2018.

Per quanto concerne gli obiettivi programmatici di finanza pubblica, il DEF espone, ovviamente, una evoluzione più favorevole del saldo di indebitamento, prevedendo che esso, partendo dal -3,0 per cento di Pil nel 2014, giunga nel 2018 ad attestarsi su un valore positivo (divenendo in tal modo un accreditamento netto rispetto al Pil) di 0,3 punti percentuali.

Si tratta di un percorso di risanamento e crescita più graduale di quello contenuto nelle precedenti previsioni (Nota di aggiornamento 2013), che si riflette necessariamente sull’andamento del saldo di indebitamento strutturale, che, partendo da un valore stimato pari al -0,8% del Pil nel 2013 si riduce ad un sostanziale pareggio strutturale close to balance (-0,1 per cento) nel 2015, ma raggiungendo il pieno pareggio solo dal 2016: pareggio che, si rammenta, nella Nota suddetta era previsto per il 2015, ed anche in tal caso con uno slittamento del conseguimento dell’obiettivo rispetto all’anno 2013 prima previsto. Viene comunque sottolineata la temporaneità della deviazione dall’obiettivo di medio termine (per l’appunto, il pareggio di bilancio) in questione, che si prevede di raggiungere nel 2016, mantenendola poi anche per gli anni successivi.

Il posticipo dell’obiettivo del pareggio di bilancio richiede tuttavia, in base allalegge di attuazione del pareggio di bilancio n. 243 del 2012, che il Governo, sentita la Commissione Europea (cui in proposito il Ministro dell’economia ha inviato una apposita comunicazione in data 16 aprile 2’014), presenti alle Camere unaRelazione ed una specifica richiesta di autorizzazione in cui sia indicata l’entità e la durata dello scostamento e definisca un piano di rientro verso l’obiettivo programmatico. Tale Relazione è contenuta nel DEF 2014, nella parte relativa al Programma di Stabilità, e sulla base di essa ciascuna delle due Camere, con propria risoluzione del 17 aprile 2014, ha autorizzato lo scostamento in questione, unitamente al piano di rientro.

Sulla base dei dati indicati nel quadro programmatico emerge inoltre che per il 2014 – nonché per il 2018 – saldo tendenziale e saldo programmatico coincidono, mentre per il triennio 2015-2017 il valore programmatico risulta più elevato, dovendosi pertanto ricorrere per tale periodo – ed in particolare per i primi due anni dello stesso, al fine del raggiungimento del pareggio di bilancio in termini strutturali – a misure aggiuntive, al cui riguardo nel Documento si precisa come il Governo ipotizzi che le stesse perverranno esclusivamente dal lato della spesa.

Il Programma Nazionale di Riforma (PNR), contenuto nella Sezione III del DEF, ha, da un lato, la funzione di verificare – in termini di effetti, portata e conformità con gli obiettivi europei – le riforme intraprese dopo l’approvazione del PNR dello scorso anno, e, dall’altro, di prospettare un’agenda di interventi per il futurofunzionali al conseguimento degli obiettivi coerenti con le regole europee, anche con riguardo agli indirizzi di policy che le istituzioni comunitarie, nel quadro della nuova governance economica europea, hanno rivolto all’Italia. Tali indicazioni, che si aggiungono alle Raccomandazioni in precedenza formulate a conclusione del semestre europeo 2013, sono quelle contenute nell’Analisi annuale della crescita per il 2014 nonché nel Rapporto della Commissione europea del 5 marzo 2014, prodotto a conclusione della procedura annuale sugli squilibri macroeconomici.

Le strategie

Il contenuto del PNR contenuto nel DEF, le cui misure si prevede dovranno attuarsi per la gran parte nel 2014, si articola su quattro strategie di politica economica, cui si aggiunge la riforma delle istituzioni (riforma elettorale e modifiche costituzionali tese alla riforma del bicameralismo e alla revisione delTitolo V della Costituzione) .Vengono indicate: taglio dell’Irpef sui redditi medio-bassi (10 miliardi a regime) e dell’Irap (10 per cento); incremento degliinvestimenti pubblici, mediante l’allentamento del Patto di stabilità interno, l’uso più efficace dei Fondi europei, nuove opere nel settore idrico, realizzazione di progetti piccoli e medi sul territorio, Expo 2015; miglioramento della competitività d’impresa: interventi sul business environment, sul credito d’imposta per la ricerca, sul Fondo centrale di garanzia, ampliamento delle fonti di finanziamento per le imprese, riduzione del 10 per cento della bolletta elettrica, riforma della disciplina dei servizi pubblici locali, interventi per l’internazionalizzazione delle impresa; ulteriori 13 miliardi per il pagamento dei debiti commerciali della pubblica amministrazione. Contestualmente verrà messo a regime un nuovo sistema di regolamentazione e monitoraggio per rispettare la tempistica prevista dalla normativa comunitaria per il pagamento dei debiti commerciali della pubblica amministrazione.

Le azioni sui contesti

Alle strategie di politica economica si accompagnano azioni volte a modificare i contesti socio-economici e giuridici nel cui ambito esse devono svolgersi, con riguardo a quattro diversi ambiti: a) il mercato del lavoro, con riferimento al quale si intende adottare interventi sul contratto a termine e sull’apprendistato, con l’attuazione del piano italiano nell’ambito della Youth Guarantee, nonché con il l riordino delle forme contrattuali e degli ammortizzatori sociali, con l’obiettivo di superare le segmentazioni e le rigidità del mercato del lavoro, contribuire strutturalmente all’aumento dell’occupazione e della produttività del lavoro; b) la pubblica amministrazione, favorendo il ricambio generazionale, rafforzando la mobilità delle risorse umane, contenendo le retribuzioni dei dirigenti e attuando misure di trasparenza e semplificazione; c) il sistema fiscale, tramite l’attuazione della delega fiscale entro marzo 2015, nonché con le riforme previste in materia di catasto e le misure di semplificazione del rapporto tra il fisco e i contribuenti; d) la giustizia e la sicurezza, tramite la riforma della giustizia amministrativa e la revisione di quella civile, nonché misure per far fronte all’emergenza carceraria.

PNR individua, infine, una serie di criticità del sistema individuando possibili linee di intervento per orientarle come asset di opportunità per il sistema Paese nei settori dell’istruzione, delle infrastrutture e dei trasporti, dell’ambiente e del territorio, della sanità, del turismo e della cultura e delle aree interne.

Quanto alle risorse, il PNR offre tre indicazioni, attinenti rispettivamente: alrispetto dei vincoli europei: fermo il vincolo del 3 per cento, verrà delineata una strategia di reperimento delle risorse compatibile con la regola del debito e l’obiettivo del pareggio strutturale del bilancio; alla revisione della spesa: si prevede un risparmio di 4,5 miliardi nel 2014, 17 miliardi nel 2015 e 32 miliardi a decorrere dal 2016. La spesa primaria corrente ha toccato nel 2013 il 43,2 per cento PIL; alle privatizzazioni: si pone un obiettivo di introiti annui per 0,7 per cento PIL nel triennio 2014-2016.

Il PNR infine illustra le riforme introdotte nel periodo di riferimento previsto dal Semestre europeo ed evidenzia il percorso compiuto sulla strada delle riforme sollecitate dalle istituzioni UE.

La risoluzione approvata dalla Camera il 17 aprile 2014 (i cui contenuti sono sostanzialmente identici a quella approvata in pari data dal Senato), nel prendere atto dei contenuti del DEF e nel condividerne le strategie ivi prospettate, impegna il Governo, oltre che al conseguimento dei saldi di finanza pubblica nei termini indicati nel Documento, a ribadire in sede europea la necessità di una politica economica volta al sostegno della domanda, anche utilizzando le clausole di flessibilità per gli investimenti pubblici consentite dalle regole dell’Unione Europea. Nella Risoluzione vengono poi indicati al Governo ulteriori impegni, tra cui: adempiere alla Raccomandazione della Commissione sulla necessità di trasferire il carico fiscale dal lavoro e dall’impresa ai consumi, beni immobili ed ambiente; procedere alla programmata revisione della spesa, operandola tuttavia in modo da evitare che gli interventi producano effetti recessivi; operare nel settore del sostegno al lavoro con particolare riguardo ai giovani ed ai soggetti che hanno perso l’occupazione a seguito della recessione economica; riformare i vincoli del Patto di stabilità interno per quanto riguarda soprattutto la spesa in conto capitale, anche per rilanciare gli investimenti pubblici; promuovere la riattivazione del credito alle imprese e proseguire nei confronti delle medesime nel pagamento dei debiti commerciali delle amministrazioni pubbliche.